La comisión encargada de redactar la constitución la formaron Pérez Llorca (UCD), Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón (UCD), Gabriel Cisneros (UCD), Miquel Roca (CIU), Manuel Fraga (AP), Peces Barba (PSOE) y Jordi Solé Tura (PCE). Una de las características fundamentales es que, dentro de una reforma pactada del Franquismo, la constitución se basó en el consenso.
Además hay que recordar que en estas cortes que se convirtieron en Constituyentes, no hubo mayoría absoluta de ningún grupo político. Está acomodada en los supuestos del constitucionalismo europeo de posguerra, con influencias de la Ley Fundamental de Bonn, francés e italiano. Un modelo de Estado pluralista, no centralista pero sí unitario y un régimen de monarquía parlamentaria; todo ello en el marco de una economía de mercado, es decir, asumiendo el capitalismo, si bien se posibilita cierta intervención del Estado como correctivo. Ya en el preámbulo, que aunque en sí no tiene carácter de norma, enuncia el espíritu democrático, liberal, respetuoso y protector del bienestar de los españoles y del conjunto de los pueblos de la Nación.
Los aspectos más polémicos fueron los relativos a la articulación de las autonomías. Por ejemplo, cuando se votó la indivisibilidad de la soberanía española, el PNV se abstuvo.
El texto define un Estado no confesional, aunque urge a los poderes públicos a tener en cuenta la religiosidad de los españoles y mantener relaciones de cooperación con la Iglesia Católica. La fórmula intentaba superar los problemas del laicismo en la II república
Tres corrientes ideológicas influyeron: el liberalismo (derechos individuales, imperio de la ley, división de poderes), socialismo democrático (Estado social dentro del capitalismo, es decir, que puede intervenir para corregir las desigualdades) y el humanismo cristiano.
1. Derechos Fundamentales
El Título Preliminar contiene los valores fundamentales, una multiplicidad de objetivos, no siempre en estrecha coherencia ni significado inequívoco. “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”, es decir, que es social como principio orientador a los poderes públicos, por el interés en mejorar el bienestar de la comunidad, democrático por la participación ciudadana, y de Derecho porque todos los poderes públicos están sujetos al cumplimiento de la ley.
La “soberanía nacional reside en el pueblo español”, es decir que aunque haya sufragio universal, y haya una democracia representativa, es el conjunto de la nación quien es el titular de la soberanía. Somos una sola nación y la voluntad popular constituyente es nacional, de forma que sería imposible cualquier pretensión de autodeterminación por una parte del territorio nacional. Sin embargo, la nación que es una e indivisible, reconoce y garantiza el derecho a la autonomía (Título VIII). Un ejemplo del carácter pactado de la transición lo tenemos en la expresión de que la “constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles”.
La importancia que supone la nueva situación hace que aparezca el pluralismo político como valor superior y en artículos destacados. Así no sólo se marca la novedad frente al franquismo sino que van a ser los partidos políticos los creadores de la voluntad general.
Los derechos y deberes fundamentales se dividen en los individuales: dignidad de la persona, respeto a la ley, libre desarrollo de la personalidad, igualdad ante la ley, derecho a la vida y la integridad (se abole la pena de muerte), libertad ideológica y religiosa, libertad y seguridad, derecho al honor, de expresión... Estos derechos aseguran a las personas su autonomía frente a los poderes públicos, los grupos u otras personas. Su falta infringe el Código Penal. Sólo el derecho a manifestación debe ser comunicado previamente y puede ser denegado. Las libertades públicas incluyen el derecho de reunión pacífica, de asociación, de educación... La participación política se hará mediante los partidos políticos, y el derecho de petición individual y colectiva. También se incluyen en el título primero los derechos que son deberes: derecho y deber de defender a España, a sostener los gastos públicos, al trabajo, al matrimonio, la propiedad privada y la herencia (pero “la función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes”).
La novedad la suponen los derechos económicos y sociales, la tercera generación de derechos, los “derechos potenciales”. Tratan de ser la aspiración de una sociedad en un Estado de Bienestar e inspiran a los poderes públicos en una futura legislación positiva y al Tribunal Constitucional. Estos principios carecen de una protección directa, pues el ciudadano no puede alegar derechos constitucionales. Protección a la familia, la Seguridad Social, derecho a la protección a la salud, disfrutar del medio ambiente, del patrimonio cultural, vivienda digan, integración de disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, defensa de los consumidores... Aquí se demuestra el carácter social de nuestro Estado de Derecho.
La constitución establece un sistema de garantías que protegen el conjunto de derechos y deberes, que están graduados según se trate de personales, individuales, colectivos, de ciudadanía o principios rectores. Los más protegidos son del 14 al 29: igualdad ante la ley, derecho a la vida e integridad, libertad ideológica, libertad y seguridad, honor, circular libremente, libertad de expresión, reunión, asociación, participación en asuntos públicos, tutela efectiva de los tribunales, educación. Sindicación y petición.
La novedad de esta constitución es la figura del Defensor del Pueblo, proveniente del Ombudsman sueco y cuyo origen remoto podemos encontrarlo en el Justicia de Aragón. Es una alto comisionado elegido por las cortes que tiene como misión defender a cualquier ciudadano de los derechos del Titulo I.
2. La Corona y los poderes.
El artículo 1.3. define la forma política del Estado español como una Monarquía parlamentaria. Forma política y no forma de gobierno significa que el rey es jefe de Estado, pero está separado del Poder Ejecutivo. El rey es símbolo de la unidad de la patria y sus funciones son de arbitraje –muy controlado- pero con una “zona de penumbra” muy amplia. Su papel es arbitrar y moderar el funcionamiento de las instituciones, representar a España en el exterior.
Las Cortes Generales tienen el poder legislativo. Están compuestas por Congreso de los Diputados y Senado, y formalmente tienen preeminencia sobre el Ejecutivo –Gobierno-, aunque en la práctica sea al contrario. Las dos Cámaras se eligen por sufragio universal directo. Sus funciones son el poder legislativo, aprobar los presupuestos controlar al gobierno. El Senado es la cámara de representación territorial, por lo que hay senadores que son representantes de las Comunidades Autónomas y se renuevan con las elecciones autonómicas, no con las generales.
El Congreso de los Diputados tiene preeminencia sobre el Senado –del que se ha llegado a cuestionar su necesidad-: las cuestiones de confianza, las mociones de censura, control del gobierno, son funciones del Congreso. El senado tiene más bien es una “cámara de enfriamiento”. Ambas cámaras trabajan en sesión plenaria o en comisiones, formadas por grupos de diputados con voto proporcional a su peso parlamentario.
Tanto el Gobierno como el Parlamento tienen iniciativa legislativa, y también se reconoce la iniciativa popular y de las Comunidades Autónomas. Una vez que el proyecto de ley llega al Congreso se inicia su tramitación Si el Congreso lo acepta es un proyecto de ley. En la práctica la mayoría de las leyes parten de la iniciativa del Gobierno.
Una de las prioridades de la constitución fue la de crear un gobierno estable. El poder Ejecutivo está formado por el Gobierno y la Administración. El gobierno está formado por el presidente y los ministros que nombre. En su relación con las Cortes, se refuerza el papel del Gobierno: puede conseguir la investidura (nombramiento) por mayoría simple, la confianza también es por mayoría simple, la moción de censura es constructiva –es decir, hay que presentar un candidato alternativo-. El presidente dispone de la facultad de disolver las Cortes. El parlamento por su parte también puede someterlo a interpelaciones y sesiones de control. El Gobierno dirige la política interior y exterior, las administraciones civil y militar.
El poder Judicial consigue una relativa independencia: el Ministerio Fiscal, Consejo General del Poder Judicial son independientes del ministerio de Justicia. La organización del poder judicial se superpone la de la Audiencia Nacional y los Tribunales Superiores de las comunidades autónomas, pero el conflicto más grave lo suponen el Tribunal Supremo y el Tribunal constitucional. El primero es teóricamente el máximo órgano, excepto para las cuestiones de los derechos fundamentales.
El Guardián de la constitución es el Tribunal Constitucional, órgano jurídico y no político, pero lo es por la forma en que es nombrado y su cometido. Su misión es velar porque el Parlamento o las Comunidades Autónomas pueden “equivocarse” dando supremacía a intereses políticos en perjuicio de la constitución. Es el único intérprete, infalible “un superpoder político”.
3. La organización territorial del Estado.
Fue el capítulo más polémico de la Constitución, puesto que había que satisfacer las ansias nacionalistas de vascos y catalanes sin levantar sospechas de romper la unidad de España. Por ejemplo, para evitar enfrentamientos se utilizó el neologismo “nacionalidades” en lugar de regiones o naciones. El Estados de las Autonomías se fundamenta en la indisoluble unidad de España y en la existencia de Comunidades Autónomas con órganos e instituciones territoriales. Es un Estado Unitario, no es federal, pero no es centralista. La autonomía partirá siempre de la solidaridad entre las regiones, no pueden existir fronteras dentro del territorio español.
La fórmula para acceder a la autonomía varía según se trate de una comunidad histórica, es decir, con estatuto de autonomía en la república o no. Para los primeros está pensado el artículo 151 y la general es el 143. El 151 prevé una autonomía más rápida y con mayores competencias, una mayor ventaja. El caso de Andalucía fue excepcional en la previsión constitucional.
Los artículos que asignan competencias están plagados de excepciones y frases equívocas para permitir –o no- una mayor autonomía. Hay competencias que son exclusivas del Estado central: nacionalidad inmigración, defensa, relaciones internacionales, legislación mercantil, penal, laboral, civil, sistema monetario... Y las Comunidades Autónomas pueden tener potestad legislativa, ejecutiva o ambas sobre estas cuestiones.
Las CCAA tendrán una Asamblea Legislativa, por sufragio universal. Un consejo de Gobierno con su presidente. Un Tribunal superior de Justicia y un Estatuto de autonomía, con rango de Ley Orgánica. También tienen sus recursos propios por impuestos cedidos o especiales, además de las transferencias de un fondo de compensación interterritorial.
4. Otras particularidades: economía y hacienda; la Reforma Constitucional.
El reducido título VII habla de la Economía y Hacienda reconoce que toda la riqueza del país está sometida al interés general. Se reconoce la intervención del Estado en economía y el interés de la modernización y cierta planificación general. Los tributos y los presupuestos también se regulan en este título de una manera somera.
Las disposiciones del Titulo X para la reforma constitucional hacen prácticamente imposible un cambio que no sea los necesarios para la integración en Europa.
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